ماضي وحاضر ومستقبل انفاذ العقوبات الاميركية

يجب على إدارة بايدن أن تستثمر الكثير من الجهد في معالجة كيفية تطبيق العقوبات الاقتصادية الأمريكية كما تفعل في إعادة ضبط طبيعة العقوبات نفسها وضد من تُستخدم. ومن خلال العمل مع الكونجرس لصياغة هيكل عقوبات جديد ضد منتهكي العقوبات، الى جانب ضخ الموارد، يمكن لمكتب مراقبة الأصول الأجنبية مواصلة تحسين الامتثال للعقوبات الأمريكية خارج القطاع المالي

بقلم: Bryan Early و Keith Preble

نقلا عن: War on the Rocks

ترجمة: ا. م. د. حسين احمد السرحان

 

بالنسبة لرؤساء الولايات المتحدة، العقوبات الاقتصادية هي المكافئ في السياسة الخارجية لسكين الجيش السويسري -أداة خطيرة ومتعددة الوظائف وهي قادرة على حل العديد من المشاكل أكثر. ومما يعكس جاذبية واهمية العقوبات، أصدرت إدارة الرئيس دونالد ترامب أكثر من ألف قرار جديد للعقوبات كل عام - وهو معدل يقارب ضعف معدل سلفه باراك اوباما. ومع ذلك، حتى مع تضخم عدد الأطراف التي فُرضت عليها عقوبات من قبل الحكومة الأمريكية ، اتخذت إدارة ترامب إجراءات رسمية أقل حدة لمعاقبة منتهكي العقوبات. في حين أن الإفراط في استخدام العقوبات الاقتصادية وعدم إنفاذها خلال إدارة ترامب كان يمثل مشكلة، فقد أجرت الحكومة الأمريكية أيضًا بعض التغييرات البناءة في كيفية فرض العقوبات. وبالنظر إلى أن الرئيس جو بايدن دعا الى مراجعة شاملة لسياسات العقوبات الأمريكية، فمن الأهمية بمكان أن يفهم صانعو السياسة تمامًا الاتجاهات لتطبيق العقوبات خلال إدارة ترامب قبل إصلاح سياسات العقوبات الأمريكية. 

يلعب مكتب مراقبة الأصول الأجنبية التابع لوزارة الخزانة الأمريكية دورًا رائدًا في تنفيذ وإنفاذ سياسات العقوبات الأمريكية. وقد خوّل الكونجرس هذا المكتب صلاحية ممارسة قدر هائل من السلطة التقديرية في تطبيق العقوبات الاقتصادية الأمريكية. وللمكتب سلطة فرض عقوبات مالية على منتهكي العقوبات تصل الى مئات الملايين من الدولارات. في حين أن مكتب مراقبة الأصول الأجنبية يضم موظفين مهنيين في الخدمة المدنية ، يظهر بحثنا أن امتيازات السياسة الخارجية للرئيس تؤثر على تطبيق العقوبات الاقتصادية الأمريكية. ويُظهر عملنا أيضًا أن استراتيجيات المكتب لفرض العقوبات قد تطورت بمرور الوقت ، وتكيف نهجها تجاه معاقبة وردع انتهاكات العقوبات لجعل سياسات العقوبات الأمريكية أكثر فعالية. وتوفر البيانات التي أتاحها مكتب مراقبة الأصول الأجنبية للجمهور حول إجراءات إنفاذ العقوبات منذ عام 2003 نظرة ثاقبة حول كيفية تطور استراتيجيات إنفاذ الوكالة بمرور الوقت. تظهر الاتجاهات في البيانات أن المكتب اتخذ إجراءات إنفاذ تشمل مجموعة أوسع من أنظمة العقوبات خلال إدارة ترامب وأولى اهتمامًا أكبر لمنتهكي العقوبات خارج القطاع المالي. كما تطورت بشكل كبير إجراءات الإنفاذ الخاصة بالعقوبات الناشئة عن المخالفات المبلغ عنها ذاتيًا (المعروفة أيضًا باسم الإفصاح الطوعي). توضح هذه النتيجة استعداد الشركات المتزايد للامتثال للعقوبات الأمريكية ، ولكنها قد تشير أيضًا إلى أن مكتب مراقبة الأصول الأجنبية يفتقر الى الموارد التي يحتاجها للتحقيق بشكل مستقل في انتهاكات العقوبات العالمية. واذا أرادت إدارة بايدن إعادة ضبط نهج الولايات المتحدة للعقوبات ، فإن مكتب مراقبة الأصول الأجنبية هو مكان حاسم للبدء.

تنفيذ العقوبات بالأرقام خلال إدارة ترامب

بشكل اجمالي، اتخذ مكتب مراقبة الأصول الأجنبية 62 اجراء ضد اطراف اميركية وأجنبية (61 ضد الكيانات ، واحد ضد الفرد) لانتهاكه العقوبات الأمريكية خلال إدارة ترامب. وشكل هذا انخفاضًا بنسبة 20 % في إجراءات التنفيذ مقارنة بالولاية الثانية للرئيس باراك أوباما. لذلك ، وعلى الرغم من فرض العقوبات بوتيرة قياسية ، قلصت الوكالة الإجراءات التي اتخذتها لفرض العقوبات الأمريكية. يوضح الشكل الأول أدناه أن متوسط حجم العقوبات المالية التي فرضها مكتب مراقبة الأصول الأجنبية انخفض أيضًا بنسبة 15 % مقارنة بالمتوسط خلال إدارة أوباما بأكملها، وإن الاهتمام المتزايد بمعاقبة الشركات خارج القطاع المالي يساعد في تفسير هذا الانخفاض. 

كانت أهداف إجراءات إنفاذ عقوبات مكتب مراقبة الأصول الأجنبية أكثر تنوعًا خلال إدارة ترامب مقارنة بالإدارات السابقة. خلال رئاسة جورج دبليو بوش، كرس المكتب موارد كبيرة لفرض العقوبات الاقتصادية الأمريكية ضد كوبا وإيران والسودان. و خلال إدارة أوباما، اتبع مكتب مراقبة الأصول الأجنبية عقوبات أقل بكثير ضد كوبا، لكن إيران والسودان ظلوا من الأولويات. وبدلاً من التركيز على متابعة إجراءات الإنفاذ ضد أهداف معينة ، ركز المكتب اهتمامه على مجموعة أكثر تنوعًا من أنظمة العقوبات خلال إدارة ترامب. وهناك اتجاه ملحوظ آخر من البيانات وهو أنه على الرغم من بروز كوريا الشمالية كهدف للعقوبات العالمية وحملتها واسعة النطاق للتهرب من العقوبات ، إلا أن مكتب مراقبة الأصول الأجنبية نادرًا ما اتخذ إجراءات إنفاذ ضدها.

توضح البيانات المتعلقة بإجراءات الإنفاذ أيضًا تحولًا كبيرًا في تركيز الوكالة نحو اتخاذ إجراءات إنفاذ العقوبات ضد الشركات خارج القطاع المالي. خلال إدارة أوباما ، شدد مكتب مراقبة الأصول الأجنبية على متابعة قضايا عقوبات كبرى ضد البنوك الكبيرة - وخاصة الأجنبية منها - التي تورطت في انتهاكات صارخة للعقوبات. ولوحظ أن المؤسسات المالية الأجنبية كانت أهدافًا مثالية لإجراءات الإنفاذ تلك نظرًا للعدد الكبير من المخالفات التي ارتكبها بعضها ، واعتمادها على الوصول المستمر الى النظام المالي الأمريكي ، وحقيقة قدرتها على الدفع. أدت استراتيجية \صيد الحيتان\ التي اتبعها المكتب الى فرض عقوبات بلغ مجموعها عشرات بل ومئات الملايين من الدولارات ضد أكثر من عشرين مؤسسة مالية أجنبية وحولت الوكالة الى واحدة من أكثر الهيئات التنظيمية رعبا في العالم.

خلال إدارة ترامب، حوّل مكتب مراقبة الأصول الأجنبية تركيزه بعيدًا عن القطاع المالي الى الشركات العاملة في مجالات التجارة والتصنيع والسفر والتكنولوجيا. ومن بين إجراءات الإنفاذ القائمة على الكيانات الـ 61 التي اتخذها المكتب خلال إدارة ترامب ، كان 26 في المائة منها يتعلق بقطاع الخدمات المالية مقابل 30 في المائة لإدارة بوش و 37 في المائة لإدارة أوباما. حتى مع الأخذ في الاعتبار أن ترامب خدم فترة ولاية واحدة فقط ، فإن العدد الإجمالي لإجراءات الإنفاذ التي اتخذها مكتب مراقبة الأصول الأجنبية ضد كيانات الخدمات المالية أقل بكثير من تلك الخاصة بأسلافه. وبينما حظي مكتب مراقبة الأصول الأجنبية باهتمام دوري لفرض عقوبات مدمرة على البنوك المخالفة للعقوبات خلال إدارة أوباما ، أعلنت الوكالة فقط حالتين تنطويان على عقوبات كبيرة ضد البنوك خلال إدارة ترامب. نتج عن كل من إجراءات الإنفاذ المتخذة ضد بنك UniCredit وبنك ستاندرد تشارترد غرامات تزيد عن 600 مليون دولار (في 2019 بالدولار الأمريكي) ، مما يشكل قضايا رفيعة المستوى تثير الدعاية، وكانت هذه استثناءات وليست أحداثًا شائعة خلال إدارة ترامب. من الأمور المتفائلة في هذا الاتجاه أن جهود تنفيذ وإنفاذ عقوبات مكتب مراقبة الأصول الأجنبية كانت فعالة في تعزيز الامتثال للعقوبات في صناعة الخدمات المالية. إذا كانت معظم البنوك تأخذ الامتثال للعقوبات والتزامات مكافحة غسل الأموال ذات الصلة بجدية ، فهناك عدد أقل من المخالفين الرئيسيين الذين يتعين تعقبهم. 

وضع مكتب مراقبة الأصول الأجنبية قيودًا عملية على الشركات غير المالية وانصب تركيزه على حجم العقوبات التي يمكن أن يفرضها على المخالفين ، نظرًا لأن الشركات في القطاعات الأخرى لا يمكنها الانخراط بسهولة في حجم الانتهاكات التي يمكن للمؤسسات المالية الكبرى القيام بها. والجدير بالذكر أن إجراءات إنفاذ القانون التي اتخذها المكتب تضمنت مزيجًا أكبر من القضايا المرفوعة ضد الشركات الأصغر حجمًا ، جنبًا إلى جنب مع بعض الشركات الكبرى ذات العلامات التجارية العالمية ، مثل Apple و Stanley Black و Decker و Amazon. تكشف مقارنة متوسط العقوبات المفروضة على كيانات القطاع غير المالي عبر الإدارات الثلاث الماضية، أن مكتب مراقبة الأصول الأجنبية فرض عقوبات مدنية أعلى بكثير ضد الكيانات غير المالية خلال رئاسة ترامب. تفسر ندرة إجراءات الانفاذ الرئيسة ضد منتهكي العقوبات في القطاع المالي سبب انخفاض متوسط العقوبات للمكتب خلال إدارة ترامب على الرغم من الغرامات المرتفعة التي فرضها مكتب مراقبة الأصول الأجنبية على كيانات خارج القطاع المالي.

نظرًا للتقدم الذي أحرزه مكتب مراقبة الأصول الأجنبية في تعزيز الامتثال للعقوبات داخل القطاع المالي ، فمن المنطقي أن يركز المكتب مزيدًا من الاهتمام على القطاعات الأخرى التي تأخر فيها الامتثال. يؤكد تقرير صدر عام 2019 عن المستشار المعين حديثًا لنائب وزير الخزانة إليزابيث روزنبرغ وجوردان تاما بأن المكتب يجب أن يستهدف منتهكي العقوبات في مجموعة واسعة من القطاعات وأن يخلط بين العقوبات المعتدلة والعقوبات الأكبر حجمًا. يشير هذا الى أن تنويع إجراءات الإنفاذ للوكالة يمثل تقدمًا طبيعيًا في تعزيز الامتثال للعقوبات الأمريكية عبر مجموعة أوسع من القطاعات. ويبدو أن العقوبات الأكبر التي فرضتها الوكالة على منتهكي العقوبات خارج الصناعة المالية خلال إدارة ترامب هي خطوة نحو خلق تأثير رادع أكبر. ومع ذلك ، يبقى أن نرى ما إذا كانت عدم القدرة على فرض غرامات ضخمة ضد منتهكي العقوبات خارج القطاع المالي ستعيق قدرتها على ردع الانتهاكات في القطاعات غير المالية او لا.

الامر الرئيس الأخير يتعلق بكيفية ظهور قضايا انفاذ العقوبات التابعة لمكتب مراقبة الأصول الأجنبية. على مدى السنوات العديدة الماضية ، شجعت إستراتيجية التواصل للمكتب الشركات بقوة على التعاون مع العقوبات وتبني برامج امتثال أكثر قوة للعقوبات. ولدى المكتب أيضًا سياسة طويلة الأمد تشجع الأطراف على الكشف عن انتهاكات العقوبات طوعًا واعتماد برامج الامتثال للعقوبات لمنع الانتهاكات المستقبلية مقابل عقوبات مدنية أخف. تم تصميم هذه السياسات معًا لتقليل عدد انتهاكات العقوبات الكبيرة أو غير المقصودة التي تحدث وتحرير موارد الوكالة للتركيز على الحالات التي تنطوي على انتهاكات متعمدة أو إهمال متعمد.

خلال إدارة ترامب ، شكلت النسبة المئوية لقضايا الإنفاذ التي تضمنت إفصاحًا ذاتيًا طوعيًا 67 بالمائة من جميع القضايا. وقد تضاعف هذا من إدارة أوباما ، حيث شكل الكشف الطوعي 32 بالمائة من جميع الحالات. جاءت نسبة أكبر بشكل كبير من إجراءات إنفاذ مكتب مراقبة الأصول الأجنبية من المخالفين الذين كشفوا عن مخالفاتهم للوكالة بدلاً من تحقيقاتها الذاتية.

هذا الاتجاه له تفسيران محتملان. الأول هو أن جهود إنفاذ عقوبات مكتب مراقبة الأصول الأجنبية على مدى العقد الماضي كانت فعالة للغاية لدرجة أن العديد من الشركات قد تفضل استغلال فرصها بعقوبات مؤكدة ولكنها أصغر حجمًا - بدلاً من المخاطرة بعقوبات أكبر في حالة عدم الإبلاغ الذاتي عن الانتهاكات. تفسير بديل أكثر تشاؤما، خلال إدارة ترامب ، أفادت تقارير إخبارية مختلفة أن الموظفين غادروا الوكالة بأعداد غير مسبوقة. اذ أتاح توافر وظائف في الشركات التي تمتثل للعقوبات لموظفي الوكالة فرصًا مربحة. وبشكل غير رسمي ، أشار بعض الموظفين رفيعي المستوى السابقين في مكتب مراقبة الأصول الأجنبية الى ان مغادرة الوكالة على هي \خسارة جيل للمواهب\. والجدير بالذكر أن هذه الخسائر حدثت مع ارتفاع معدل العقوبات التي فرضتها وزارة الخزانة بشكل قوي ووسط تفريغ أوسع لموظفي وزارة الخزانة على مدى السنوات الأربع الماضية. بالنظر إلى أن العدد الإجمالي لإجراءات إنفاذ العقوبات قد انخفض خلال إدارة ترامب ، فان الاتجاه نحو اعتماد أكبر على الحالات المبلغ عنها ذاتيًا يشير إلى أن قدرة مكتب مراقبة الأصول الأجنبية على إجراء تحقيقات تم إطلاقها بشكل مستقل قد عانت من عجز في الموظفين والخبرة .

الدروس المستفادة لإدارة جو بايدن 

تمثل العقوبات الاقتصادية إحدى أدوات السياسة الخارجية المميزة لإدارة ترامب ، لكن الهيئة القيادية المسؤولة عن فرض العقوبات الاقتصادية الأمريكية كانت مرهقة تحت وطأة العديد من العقوبات الإضافية وفقدان العديد من الموظفين. كما زادت المعارضة الدولية لاستخدام إدارة ترامب للعقوبات من أهمية الانفاذ الأحادي الجانب لتعزيز الامتثال للعقوبات الأمريكية. ويبقى مكتب مراقبة الأصول الأجنبية أقوى هيئة لإنفاذ العقوبات في العالم ومسلح بصلاحيات كبيرة لمعاقبة منتهكي العقوبات المحليين والأجانب. ويمثل العدد الهائل من الأفراد والكيانات والبلدان الخاضعة للعقوبات الاقتصادية الأمريكية تحديًا كبيرًا لمكتب مراقبة الأصول الأجنبية في ضمان تطبيق العقوبات الأمريكية بشكل صحيح وللشركات حسنة النية التي تسعى الى الامتثال لها. ويجب أن تقوم إدارة بايدن بعمل أفضل في موازنة عدد العقوبات التي تفرضها مع الاستثمارات التي تقوم بها في تطبيق تلك العقوبات.

إن محور مكتب مراقبة الأصول الأجنبية هو التركيز أكثر على معاقبة الانتهاكات خارج القطاع المالي أمر منطقي وينبغي أن يستمر. ومع ذلك ، نوصي أيضًا بأن تقوم الوكالة ، جنبًا الى جنب مع نظرائها في وزارة الخارجية والتجارة ، بالضغط على الكونجرس لتمرير تشريع لهيكل عقوبات جديد يحدد العقوبات بناءً على نوع الانتهاك للمخالف (الفعل الذي تقوم به الجهة المنتهكة). كانت الغرامات الكبيرة المرتبطة \بصيد الحيتان\ ممكنة بسبب حجم المعاملات المخالفة للعقوبات التي تجريها المؤسسات المالية - بالآلاف أحيانًا. نادرًا ما تشارك كيانات الخدمات غير المالية في هذا الحجم من المعاملات الفردية ، لذا فان الطريقة الحالية لمعاقبة انتهاكات العقوبات ليست رادعًا فعالًا ضدهم. تضمنت انتهاكات بيركشاير هاثاواي الواضحة للوائح المعاملات والعقوبات الإيرانية التي تم الإبلاغ عنها في تشرين الاول/ 2020 ، على سبيل المثال ، 144 انتهاكًا وغرامة تزيد قليلاً عن 4 ملايين دولار - وهو انخفاض كبير بالنسبة لشركة تجاوزت إيراداتها 254 مليار دولار في 2019.

شارك مكتب مراقبة الأصول الأجنبية في عدد أقل من إجراءات إنفاذ العقوبات الصارمة خلال إدارة ترامب ، لكن على الوكالة أن تجعل متابعة مثل هذه القضايا أولوية متجددة خلال إدارة بايدن. تشكل إجراءات إنفاذ العقوبات الرئيسية رادعًا مهمًا لانتهاكات العقوبات ، لأنها ترفع الوعي بالتزامات العقوبات ، وتوقف الانتهاكات المتعمدة ، وتشجع الكيانات حسنة النية على الاستثمار في برامج الامتثال للعقوبات. يعد إصلاح آلية معاقبة مخالفي العقوبات إحدى الطرق التي يمكن لمكتب مراقبة الأصول الأجنبية من خلالها تكييف إستراتيجية \صيد الحيتان\ لتعزيز الإنفاذ خارج القطاع المالي. وبخلاف ذلك، ينبغي للوكالة أن توجه اهتمامها على نطاق أوسع في مطاردة المؤسسات المالية الدولية التي انتهكت العقوبات الأمريكية.

نوصي أيضًا بأن يعيد مكتب مراقبة الأصول الأجنبية تأكيد التزامه بمتابعة التحقيقات المستقلة في انتهاكات العقوبات بدلاً من الاعتماد بشدة على القضايا التي تنطوي على إفشاء طوعي عن الذات. ستتغير حسابات المخالفين المحتملين للعقوبات إذا لم يعتقدوا أن المنظمين الأمريكيين لديهم الموارد للقبض عليهم. نقترح أن بايدن ووزيرة الخزانة جانيت يلين يجب أن تجعل تجهيز مكتب مراقبة الأصول الأجنبية بموارد قوية أولوية قصوى وستكون هذه احدى الخطوات القيمة في جذب الموظفين السابقين من القطاع الخاص للعودة الى الوكالة.

باختصار، يجب على إدارة بايدن أن تستثمر الكثير من الجهد في معالجة كيفية تطبيق العقوبات الاقتصادية الأمريكية كما تفعل في إعادة ضبط طبيعة العقوبات نفسها وضد من تُستخدم. ومن خلال العمل مع الكونجرس لصياغة هيكل عقوبات جديد ضد منتهكي العقوبات، الى جانب ضخ الموارد، يمكن لمكتب مراقبة الأصول الأجنبية مواصلة تحسين الامتثال للعقوبات الأمريكية خارج القطاع المالي. وستساعد إعادة تسليح وتنشيط قدرات الإنفاذ للوكالة على ضمان عدم إضعاف احدى الأدوات الأكثر حدة لتعزيز الأمن القومي للولايات المتحدة من الإفراط في الاستخدام والإهمال.

رابط المقال: 

https://warontherocks.com/2021/02/the-past-present-and-future-of-u-s-sanctions-enforcement