عجز الموازنة الحكومية وتمويله في العراق: عرض مبسّط

يسمى الفرق بين إنفاق الحكومة وإيراداتها عجز الموازنة وهو موضوع مألوف للقرّاء تعارفت عليه الحكومات منذ زمن بعيد، وأصبح التعبير الأبرز لصدمة كورونا. إذ تشير بيانات منتصف ابريل، نيسان، ان جميع الدول المتطورة عام 2020، باستثناء قبرص ولوكسمبرغ وسنغافورة وهونك كونك، تدير إنفاقها مع عجز لا نظير له بعد الحرب العالمية الثانية

يسمى الفرق بين إنفاق الحكومة وإيراداتها عجز الموازنة وهو موضوع مألوف للقرّاء تعارفت عليه الحكومات منذ زمن بعيد، وأصبح التعبير الأبرز لصدمة كورونا. إذ تشير بيانات منتصف ابريل، نيسان، ان جميع الدول المتطورة عام 2020، باستثناء قبرص ولوكسمبرغ وسنغافورة وهونك كونك، تدير إنفاقها مع عجز لا نظير له بعد الحرب العالمية الثانية. وجميع الدول التي تصنف بانها ناهضة او نامية، عدا قطر، تواجه ذات المشكلة؛ وكذلك الدول واطئة الدخل سوى جمهورية الكونغو. ويقاس العجز عادة بنسبة من الناتج المحلي الإجمالي لبيان ثقله في الاقتصاد الوطني وآثاره المحتملة.

تأتي إيرادات الموازنات العامة، في الاقتصاد الاعتيادي من: ضرائب مباشرة على الثروات والأرباح والأجور؛ ورسوم على التراخيص ونقل الملكية والخدمات السيادية؛ وضرائب غير مباشرة تستوفى على مختلف أشكال التصرف بالدخل ومنها على المستوردات والمبيعات، مثل ضرائب القيمة المضافة ...، وسواها؛ وأيضا حصة الموازنة من أرباح شركات الأعمال، المالية وغير المالية، التابعة للدولة. ولذا تنخفض الإيرادات مع هبوط النشاط الاقتصادي، ومن جهة اخرى فرضت الأزمة على الدول نفقات إضافية للقطاع الصحي وتعويضات البطالة وإسناد الشركات الخاسرة وغيرها، وبذلك يتسع العجز وتبرز صعوبات تمويله والآثار السلبية للتمويل بتدابير استثنائية.

لكن عجز الموازنة العامة للعراق يختلف عنه في الاقتصاد النمطي، الاعتيادي، ولهذا نشير الى تمويل العجز بصفة عامة وننتقل الى العراق ونقارن مضمونه الاقتصادي في الأخير مع النموذج النمطي.

تمويل العجز:

يمول العجز، عادة، بإصدار اوراق دين حكومي منها للأمد القصير، سنة فما دون، تسمى حوالاتBills ؛ واخرى للأمد المتوسط والبعيد يطلق عليها عادة سندات Bonds وهناك فئة منها لآجال بين سنتين الى عشر سنوات تسميها الحكومة الأمريكية إشعارات Notes. وفي الغالب تنسب الحوالات للخزانة والسندات للحكومة وهي تسميات لا أكثر. والحوالات أوراق خصم فالمشتري يدفع أقل من القيمة الأسمية مثلا 970 ليستلم 1000 عند السداد؛ بينما السندات بفائدة اي يدفع المشتري كامل القيمة الأسمية للسند ويستلم فائدة بانتظام، كل ستة أشهر مثلا، لحين الأجل. والفائدة على السندات منها بسعر ثابت، وفي اخرى يُجزأ سعر الفائدة الى ثابت ومتغير حسب معدل التضخم. وجميع اسعار الفائدة واسعار الخصم على اساس سنوي فعندما يقال حوالة خزانة لثلاثة أشهر بسعر 4% يقصد منه سنويا أي على الثلاثة أشهر 1% من القيمة الأسمية للحوالة، وجميع اسعار الفائدة، الخصم، على اساس سنوي.

في دول العملات الصعبة، وهي العملات الاحتياطية الدولية، مثل الولايات المتحدة ودول منطقة اليورو وبريطانيا وسويسرا واليابان ... وعدد قليل من الدول الأخرى، تَصدر أوراق الدين الحكومي بعملات تلك الدول ويقتنيها مواطنون ومؤسسات وطنية واجانب ومؤسسات اجنبية. ولذلك يختفي التمييز بين الاقتراض الداخلي والخارجي. وللإيضاح جميع البنوك المركزية للدول الناهضة والنامية وحتى المتقدمة تستثمر أغلب احتياطاتها الدولية بسندات حكومية وحوالات خزانة: صادرة من الحكومة الأمريكية، وهي المكون الأكبر، ثم أوراق دين لحكومات منطقة اليورو عالية الجدارة الائتمانية، ومن بريطانيا واليابان وسويسرا ... وهكذا. وذلك لأن عملات تلك الدول ذات استخدام عالمي في التجارة الخارجية والاستثمار المالي العابر للحدود، وعندما يقال الأسواق المالية الدولية فالمقصود بها اساسا أسواق الأصول المالية المقومة بتلك العملات.

وتُصدِر بقية دول العالم، وخاصة الناهضة وعموم متوسطة الدخل والفقيرة، اوراق الدين بعملاتها الوطنية للاقتراض الداخلي، فمن النادر أن يقتني الأجانب تلك الأوراق للاستثمار المالي. وتلجأ عند الاقتراض الخارجي الى إصدار اوراق دين بالعملات الصعبة، آنفة الذكر، ومع ذلك تواجه صعوبات في تسويقها حتى بمعدلات فائدة مرتفعة لأن تقييم الجدارة الائتمانية السيادية، لأغلب هذه الدول واطئ، وعلى نحو تبالغ به بيوت التقييم الائتماني المشهورة والمعتمدة في الأسواق المالية الدولية. ولذا تضطر الى الاقتراض المباشر من حكومات الدول المتقدمة والمصارف بشروط صعبة.

والسؤال الضروري لماذا تقترض حكومات الدول النامية من الخارج لتمويل عجوزات موازناتها العامة، ومع الأسف ثمة إجابة خاطئة ومضللة أشيعت بين الناس وهي عدم توفر ما يكفي من الموارد الداخلية لتمويل العجز المالي. بينما الحقيقة إنّ الاقتراض من الخارج، وإن كان للموازنة المالية شكلا، فهو لتمويل عجز ميزان المدفوعات، الخارجية، الذي يسمى الحساب الجاري. والجزء الرئيسي فيه هو الميزان التجاري لأن استيرادات تلك الدول من السلع والخدمات أكبر من صادراتها ولا يوجد تمويل تعويضي تلقائي يستوعب العجز التجاري مثل الاستثمار الأجنبي أو تحويلات دخل كبيرة، وفي نفس الوقت لا تتوفر لديها احتياطيات كافية من العملة الأجنبية لسد الفجوة. بتعبير آخر ان المدفوعات بالعملة الأجنبية أكبر من المقبوضات ولذلك لا بد من الاقتراض بالعملة الأجنبية لتمويل هذا العجز وليس عجز الموازنة العامة. وصار من الواضح ان الدولة النامية لا تقترض من الخارج عندما يكون ميزان المدفوعات الخارجية فائضا او متوازنا مهما بلغ عجز الموازنة العامة؛ وايضا حتى لو توقعت الحكومات عجزا كبيرا في الميزان الخارجي لا تقترض من الخارج إن كان لديها احتياطيات كافية من العملة الأجنبية لتمويله.

عجز الموازنة في العراق:

يقترن العجز المالي في العراق دائما بعجز ميزان المدفوعات، ومما يؤسف له يكتفي كبار المسؤولين والخبراء بوصف المشكلة في عدم كفاية إيرادات صادرات النفط للأنفاق الحكومي، بل صار من المألوف مقارنة قيمة مبيعات النفط بالرواتب، مع إغفال عجيب لعجز ميزان المدفوعات الخارجية. بينما يعلم الجميع ان إيرادات النفط هي المصدر الوحيد، تقريبا، لتمويل مستوردات العراق، الحكومية والخاصة، من السلع والخدمات والمدفوعات الخارجية الأخرى. إن عجز الموازنة العامة ليس جديدا على العراق بل ظهر من أواخر عام 1983 وحتى 2003 مرورا بسنوات الحصار كلها؛ وفي 2009 ومنذ عام 2014. واقترن عجز الموازنة العامة في جميع تلك السنوات بعجز الميزان الخارجي. ومن البديهي ان العجز في العراق مزدوج او توأم، كما يقال، لأن صادرات النفط إيرادات للموازنة الحكومية وهي، في نفس الوقت، جميع مقبوضات العراق من العملة الأجنبية، تقريبا، عدا الاقتراض من الخارج والقليل من الاستثمار الأجنبي. ولنتساءل، لماذا لم يكن عجز الموازنة العامة ذا أهمية لعموم الشعب في الثمانينات، والجواب بسيط لأن عجز الميزان الخارجي وجد تمويلا سهلا بالقروض الأجنبية آنذاك. وأيضا، في عام 2009 والسنوات الأخيرة لأن الاحتياطيات الدولية للبنك المركزي تكفّلت بالفجوة بين مدفوعات ومقبوضات العملة الأجنبية. بينما في زمن الحصار إذ لم يتهيأ للعراق تمويلا سهلا لعجز الميزان الخارجي، بعد انقطاع المورد النفطي او تقييده بشدة، عاش العراقيون شظف العيش والمشقة البالغة. وشهد العراق تضخما جامحا لم يكن متخيلا في بلد مثله، مرتبطا بتدهور القيمة الخارجية للعملة الوطنية وعبّر عنه الارتفاع المتواصل والمتسارع في سعر الدولار الذي قاد حركة المستوى العام للأسعار تلك السنين.

انخفض إيراد النفط كثيرا عام 2020 في 12 مايو، ايار، سعر نفط برنت 29.63 دولار وتشير التوقعات الى استبعاد تجاوزه 37 دولارا حتى نهاية العام، وبذلك تنخفض قيمة صادرات النفط دون المقدار الأدنى الضروري للأنفاق العام ليبلغ العجز ما لا يقل عن 45 ترليون دينار، ودون المدفوعات الخارجية بفارق كبير يستنزف ربما، نصف الاحتياطيات الدولية للبنك المركزي او أكثر.

عجز الموازنة العامة في العراق نتيجة انخفاض سعر النفط في السوق العالمية وليس لخفض الضرائب او زيادة الأنفاق. والعكس صحيح مع فائض الموازنة عندما يرتفع سعر النفط الى مستويات استثنائية. إيرادات الموازنة العامة في العراق متغير مستقل تماما عن الاقتصاد الوطني: الطاقة الإنتاجية الكلية للسلع والخدمات وتشغيل القوى العاملة والتكاليف والأسعار، والفائض والعجز تابع لحركة سعر النفط في الخارج وليس نتيجة لخفض او رفع الأنفاق الحكومي. توازن الموازنة العامة Balanced Budget في العراق لا يعني ابدا ان المالية العامة إستقرارية بل يمكن ان تتضمن مستويات شاهقة من الأنفاق الحكومي ترفع الطلب الكلي بأثر مضاعف وتتسبب بضغوط تضخمية شديدة كما في ايام التنمية الانفجارية لسبعينات القرن العشرين وللسنوات 2003 - 2008 ؛ ولو اعتمد العراق عام 2020 توازن الموازنة العامة يعني هذا تدني مستوى الطلب الكلي دون الطاقة الإنتاجية للاقتصاد الوطني واتساع البطالة بل وخراب اجتماعي وتوتر سياسي، وعادة ما يقترن عجز الموازنة العامة في العراق بمستوى منخفض للأنفاق الحكومي وليس مع أزمة كورونا فقط.

توازن الموازنة العامة في العراق وعجزها وفائضها تختلف مضامينه الاقتصادية جذريا عن الاقتصاد النمطي لأن العراق يتمثل خصائص الريع النفطي بأعلى ما وصلت اليه في العالم وابرزها استقلال وضع الموازنة العامة ، بين العجز والفائض عن الاقتصاد الوطني. بينما في الاقتصاد النمطي، غير النفطي، يعني توازن الموازنة العامة، الى حد كبير، حيادها تجاه مستوى الطلب الكلي والتشغيل والناتج؛ بينما يتضمن عجز الموازنة العامة ، بكيفية او أخرى، إضافة صافية الى الطلب الكلي من الأنفاق الحكومي تحفّز الاقتصاد الوطني للاقتراب من التشغيل الكامل للعمل والطاقة الإنتاجية. وإذا ما تجاوز الطلب الكلي حدود الإمكانية الاقتصادية، متمثلة بالعرض الممكن من السلع والخدمات، تنطلق موجات تضخمية وعندها فقط يقال ان تمويل عجز الموازنة كان سببا في التضخم.

دور البنك المركزي في تنقيد الدين:

تشتري البنوك المركزية اوراق الدين الحكومي من السوق الثانوية، وهي القاعدة العامة الغالبة، وقليل منها أجاز لها القانون حيازتها مباشرة من الإصدار الأولي. يظهر الدين الحكومي في جانب الأصول، الموجودات، من الميزانية العمومية للبنك المركزي. ولحظة شرائه لأوراق الدين يعزز حساب المصرف البائع المفتوح لديه بقيمة الأوراق التي حازها جديدا. اما عندما يشتري تلك الأوراق مباشرة من الإصدار الأولي، وهي حالة نادرة، يقوم بتعزيز حساب الحكومة، جاري الخزانة، بنفس المبلغ. حسابات المصارف والحكومة موجودة في جانب المطلوبات من الميزانية العمومية للبنك المركزي. تلك العملية، إقراض البنك المركزي للحكومة، تسمى تنقيد الدين Debt Monetization أي تحويله الى نقود. النقود، بالتعريف، هي العملة في التداول مضافا اليها الودائع، وبالتالي فهي مطلوبات على الجهاز المصرفي: العملة في التداول مطلوبات لحائزها على البنك المركزي، والودائع مطلوبات لأصحابها على المصارف. وعندما يقال مطلوبات على المصارف فهي شاملة للمؤسسات الشبيهة بالمصارف والمطلوبات الشبيهة بالودائع. وإن أضيق تعريف للنقود: العملة في التداول، خارج الجهاز المصرفي، والودائع الجارية لدى المصارف. مقدار العملة في التداول هو مبلغ العملة المصدرة من البنك المركزي والظاهر في جانب المطلوبات من ميزانيته العمومية مطروحا منه ما تحتفظ به المصارف تحوطا لطلبات زبائنها. وتخرج وتدخل العملة، على مدار ساعات يوم العمل، من وإلى خزائن البنك المركزي، الداخل يطرح من العملة المصدرة والخارج يضاف عليها وبالمحصلة ترتفع او تنخفض العملة المصدرة تبعا لسحوبات وإيداعات المصارف والحكومة، الإيداعات تقليص للعملة المصدرة والسحوبات زيادة في مقدارها.

تلك هي النقود، أما ألأساس النقدي Monetary Base فهو العملة في التداول زائدا احتياطيات المصارف. تتألف احتياطيات المصارف من ودائعها الإلزامية والحرة لدى البنك المركزي إضافة على العملة التي تحتفظ بها. وبتعبير آخر الأساس النقدي هو ودائع المصارف لدى البنك المركزي زائدا العملة المصدرة منه. ويمكن النظر الى الأساس النقدي من جانب الموجودات في الميزانية العمومية للبنك المركزي وهو صافي الموجودات الدولية زائدا صافي الائتمان المحلي. تتضمن فقرة صافي الائتمان المحلي صافي قروض البنك المركزي للحكومة. فعندما يشتري البنك المركزي دينا حكوميا يزداد الأساس النقدي من جانب الموجودات ومن جانب المطلوبات، ايضا بنفس المقدار، بتعزيز الحساب الجاري للمصرف الذي باع الأوراق اي زيادة ودائعه الحرة لدى البنك المركزي. وقد اتضح الآن معنى تنقيد الدين، بأن زيادة دين البنك المركزي على الحكومة يقتضي زيادة الأساس النقدي. وقد يوصف الأساس النقدي بالنقود فائقة القوة أو نقود البنك المركزي. وتستند أكثر منهجيات التحليل شيوعا في الاقتصاد النقدي، وحتى زمن قريب، إلى افتراض قدرة البنك المركزي على التحكم بالنقود من خلال الأساس النقدي عبر مُعامِل يسمى المضاعف النقدي فتتحرك النقود تبعا لحركة الأساس النقدي وبالتالي ترتفع بفعل إقراض البنك المركزي للحكومة.

النتائج المحتملة لتنقيد الدين:

يؤدي تنقيد الدين الى زيادة الأساس النقدي بثبات أثر العوامل الأخرى. لكن عناصر الميزانية العمومية للبنك المركزي في تغير دائم، ومثلما يزداد الأساس النقدي نتيجة إقراض الحكومة قد ينخفض بعمليات اخرى. في العراق عندما تنخفض قيمة صادرات النفط تتقلص العملة الأجنبية المحوّلة من وزارة المالية الى البنك المركزي في حين يستمر البنك المركزي في بيع العملة الأجنبية وبذا تُستنزف إحتياطياته لسد الفرق بين ما يباع الى القطاع الخاص وما يحول من وزارة المالية. عجز الموازنة يقترن دائما مع عجز الميزان الخارجي في العراق ولذا تتزامن عملية تنقيد الدين مع استنزاف الاحتياطيات الدولية لسد العجز الخارجي. وبما أن الأساس النقدي هو صافي الموجودات الأجنبية زائدا صافي الائتمان المحلي، نلاحظ انخفاضه نتيجة تقلص الموجودات الأجنبية وزيادته بسبب الإقراض للحكومة. وعند إضافة عمليات مكاثرة النقود في المصارف من خلال الائتمان، او العكس بتراجعه، او العزوف عن الإيداع المصرفي وتفضيل العملة يتضح تماما ان تنقيد الدين يجري بالتزامن مع عمليات أخرى وقد لا تكون الحصيلة زيادة النقود. وايضا لا تؤيد البيانات والأبحاث الكمية صلة وثيقة بين كمية النقود والمستوى العام للأسعار او تغير النقود من السلع والخدمات او مدى العطالة في الطاقة الإنتاجية والبطالة في القوى العاملة. ونُذكّر بالحجم الكبير لقروض البنوك المركزية الى الحكومات منذ الأزمة المالية الدولية الأخيرة وحتى مطلع عام 2018 ولم يرتفع التضخم بل العكس هو الصحيح إذ ترغب حكومات الدول المتقدمة في زيادته فقد انخفض دون المعدلات المرغوبة.

لقد أرادت حكومات أغلب الدول بعد الأزمة المالية الأخيرة تيسير السيولة ومن خلال شراء البنوك المركزية لمختلف أدوات الدين الحكومي والخاص او ما يسمى التيسير الكمي؛ وبالتزامن مع أسعار فائدة منخفضة وبقصد تحفيز الطلب بالتمويل الرخيص لأنعاش الاقتصاد. وكثيرة هي الدلالات على نفي التلازم الضروري بين تنقيد الدين والضغط التضخمي في الاقتصاد النمطي أما في العراق فإن تمويل الموازنة العامة هو في الأصل خارجي على الاقتصاد الوطني وليس بالاقتطاع من مجرى الدخل بالضرائب وسواها مما في حكمها. والاقتصاد العراقي يتجه نحو هبوط مستوى الطلب والنشاط وإن الحجم المتوقع لتنقيد الدين يبقى دون التمويل المطلوب لتحاشي المزيد من البطالة والفتور. مهما بلغ تنقيد الدين في العراق لا يزداد الأنفاق الحكومي الى حجم يرفع الطلب الكلي الى التخوم القصوى للطاقة الإنتاجية المحلية ويولد موجات تضخمية، هذا مستبعد تماما. لكن من جهة أخرى لا بد من إبقاء مستوى الطلب الكلي منخفضا كي يبقى الطلب على السلع والخدمات المستوردة ضمن إمكانية احتياطيات البنك المركزي لسد فجوة العملة الأجنبية.